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华中师范大学文献信息资源研究中心
第二期 2006年4月6日
华 中 师 范 大 学 图 书 馆
高等教育
制度创新：我国大学实现转型之路
中国教育先锋网 马廷奇 2006-02-20
由外及内：中国大学制度改革重点的转向
大学制度是维持大学与外部环境的关系以及大学组织自身有效运行的体制和机制的总称，主要包括外部制度和大学自身制度两个方面。外部制度主要涉及大学与政府、社会之间的关系，是指一系列用于维持大学与外部关系的规范、法律规则和运行机制；内部制度主要涉及大学内部管理体制、运行机制以及组织行为的规范体系。从二者的关系来看，外部制度决定着内部制度改革的性质、目标、范围、进程等，但内部制度改革也反作用于外部制度，要求外部制度为内部制度的改革和运行创造适宜的环境和氛围。一般说来，当制度环境相对稳定时，直接影响大学组织行为的是大学的内部制度安排，或者说内部制度安排是分析具体大学组织行为的内生变量。
在社会转型时期的中国大学制度变革，外界环境的变化是大学制度改革的直接动因，但我们必须注意到，我国大学制度创新的基本诱因并不主要来自于市场，大学组织生存的市场环境只是为大学制度改革提出了客观要求。从我国大学发展的实际情况看，大学并不是与市场、社会自然融合的，政府是横亘在大学与市场、社会之间的“隔离墙”，市场也就不可能成为大学制度变革的基本诱因。因此，中国大学制度的变革首先取决于政府是否有足够的意愿鼓励大学通过制度创新获得自我发展的机会。因为“没有政府一心一意的支持，社会上不可能有这样的制度安排。”尤其是在大学制度的转型时期，政府的意愿和意志对大学制度变革起着主导性作用。从我国大学制度改革的实际进程来看，改革是首先从外部制度改革开始的。其实质是要从根本上解决政府对大学的管理方式问题。但政府管理方式的转变并不是政府一厢情愿的单向行为，如果得不到大学内部制度改革的呼应，大学外部制度的改革只能是表面性的。
随着我国行政管理体制改革的推进以及市场经济体制的逐步建立，我国大学生存环境面临的不确定性逐渐增加，这在客观上强化了大学理应成为制度创新和运行的主体，独立自主地选择自己的生存和发展之道。如果仍旧维持传统的行政控制式的管理模式，大学就不可能在不确定性的生存环境中将外部潜在的利益转化为大学实际的办学资源。现在的关键问题是在大学外部制度改革取得阶段性成果之后，内部制度改革却相对滞缓。近年来，虽然也进行了像“教授治学”等一些带有根本性的制度变革，但在大学内部行政“惯性”依然强大的“娘胎”里，这些措施被窒息一切的稳定性和实践中的“正当性”给扼杀了。简单的现象说明深刻的机理：中国正在重建中的大学内部制度是不规范的、不成熟的。当前，我国大学已不可能再依赖外控制度模式促进大学的发展，大学的自主发展成为适应环境变化的必然选择。与此相适应，我国大学制度改革也必须从外部重点转向内部，建立既能适应社会需要又能激发学术创新力的制度结构。
比照发达国家对大学的投入状况，我们期盼政府加大对大学投入的心情是可以理解的。但资金投入只是大学发展的必要条件，而不是充分条件，如果资金、人才的配置和使用问题、学术创新的机制问题不解决，建设一流大学就不可能成功。作为一种人为事物，大学是一个具有精神内核与物质外壳的综合体，要使大学的物质层面的因素发挥作用，就必须给大学注入精神内核和灵魂，包括大学的办学理念和运作机制的创新，因为“只有把相关投入与建构理念、完善机制密切结合，这些投入才能发挥应有的作用和效益。换言之，即便投入有所不足，如果有科学的办学理念和良好的运作机制，也能形成发展的势头和氛围。”从根本上说，“国际竞争的核心不是资金和人才的竞争，资金和人才是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国长远来看，应该学习的是制度改造。”但长期以来，面对着知识经济、学科发展、大众化的社会需求以及资源短缺的困境，中国大学发展却又得不到与之相关的制度呼应，反而陷入了大学发展的制度桎梏。从这个意义上说，离开了制度创新，中国大学的发展以及建设高水平大学的目标就很难有突破性进展。因此，相对于过去强调大学发展的资金、人员、设备等要素的改善，以改变现有制度低效率运作对大学发展的“制动”状况，无疑是找到了促进大学发展的着力点。
从根本意义上来讲，大学的生命力源于大学的学术活力，建立现代大学制度必须真正体现大学学术组织的特性，克服僵化的制度约束，重现大学的学术生机。在西方，尽管存在着欧洲的研究所制或讲座制和美国的学系制或系科制两种不同的组织制度模式，并且这两种模式根据社会发展和环境的变革经历了多次调整，但并没有改变教学科研活动的学术性组织特征，大学作为学术机构的特性并没有发生重大变化，“现代大学，即使其机构已经扩大并变得更加复杂，但在结构上与传统大学相比并没有发生根本性变化。”但长期以来，中国大学偏离以学术为中心的制度轨道太远了：科层的等级、臃肿的机构、一切遵循等级和秩序，大学就像一个生产车间，其组织结构在常规性的生产中变得机械和僵硬。近年来，大学的市场化、企业化、产业化的观念又开始流行，但这是否意味着必须“消解”传统大学的制度安排而对大学进行企业化改造？大学还是否保留作为学术性组织的独特制度结构，或者是否能简单地以效率和效益等工具性指标来标识大学的基本特征？组织理论认为，任何一个组织，它的存在总是与组织所承担的特定使命密切相关。正是因为某种强烈的使命和功能定位，才赋予与其功能相适应的制度结构。学术性功能定位以及与之相应的制度安排正是大学从中世纪至今历经800多年仍绵延不绝的关键所在。也正是我国大学长期以来与学术性目标的日渐偏离，导致大学制度僵化，学术创新缺乏活力，特别是我国大学管理要革除行政权力泛化的痼疾，形成既讲求效率又符合学术组织特性的大学制度是我国在建设世界一流大学的过程中必须面对的现实难题。
大学制度创新的路径抉择和相关政策取向
在计划经济体制下，政府是大学资源供给的唯一主体，政府也自然成了大学制度的当然提供者，大学自身没有制度创新的动因。因此，我国长期以来往往都是政府根据政治和社会发展的需求而强制推行制度变迁。随着社会转型，大学外部利益呈现多元化的趋势，政府不再是大学办学资源的唯一供给主体，大学的发展越来越取决于依靠自身制度优势吸纳资源和把握发展机遇的能力。另外，在市场经济条件下，不同的大学面临的办学环境和发展侧重点各不相同，以政府强制推行的制度改革很难适应不同大学的具体情况，而且还往往导致制度实施中的摩擦成本增加，或者存在着“上有政策，下有对策”的制度“虚置”现象。基于当前大学发展的现实背景以及大学主体性地位的日渐突显，我国大学内部制度创新必须从强制性制度变革为主转向自主性制度变革为主的阶段。
但大学属于异质性结构，行政人员和学术人员对同一项制度改革的预期收益是大不相同的，尤其在中国大学长期以来行政权力主导化的大学管理制度，客观上形成了庞大的行政人员利益群体，基于不同的价值判断标准，行政人员与学术人员对制度改革的成本收益分析事实上存在着差异。我国大学行政权力主导化的体制之所以在历次改革中不但没有弱化反而不断得到强化，一是由于我国大学所不断彰显的非学术功能使然，再者是与行政人员竭力维护自身在大学中的强势地位和利益相关。这种行政权力主导化的管理体制致使大学制度的变迁“闭锁”于学术的低效状态。当前我国建设世界一流大学的制度创新主要是围绕提高教学科研的组织效能展开，更多的是与大学的中心任务联系在一起，其实质是通过制度创新实现大学学术性功能的回归，给予大学学术组织和学术人员更多的参与和管理学校事务的权力。尽管改革在总体上来讲是增强大学组织的整体活力，提高大学的核心竞争力，但相对来说必然是以削弱行政人员的既得利益和移交本应属于学术人员的权力为前提的，所以说，改革不可能是一个自然的、轻松愉快的过程，既得利益群体会自觉不自觉地成为改革进程的阻力，以致于可能出现使改革停顿，改革举措不能有效落实等使制度改革陷入“闭锁”的力量。可见，中国大学制度改革不仅受到外部环境的制约，而且内部复杂的利益格局足以使任何形式的制度创新都表现出一种困难过程，因为任何制度改革都要通过不同预期的利益群体之间的反复“博弈”和磋商，其间可能要经过“折中”和“调和”才能最终达成一致。
毫无疑问，我国制度环境的变革已使大学发展进入到自主创新为主的阶段，任何强制推行的统一制度变革模式都可能因为难以符合各校发展的实际而大打折扣。换言之，这意味着任何学校都必须从内部推动自身的发展，学校是变革的基本单元，“每一所学校都必须循着自己的发展过程前进，并使之制度化。”但大学自主制度创新必须满足两个条件才有可能，一是大学成为独立的法人实体，二是制度创新的预期收益大于预期成本。但从实际状况来看，由于这两个条件的满足都不是十分充分，从而导致整个大学系统制度创新的原动力不足和大学发展所需的制度短缺。因此，这就注定了我国大学制度创新在今后一个时期仍将借助外力的推动，而不是完全交给市场“无形之手”的自发调节，否则就难以保证大学发展对制度创新的需求。这里值得指出的是，外力推动并不是政府直接插手大学内部事务，更不是强制推行统一的制度模式，而是给大学创造必要的制度创新环境，包容改革进程中的失败和失误，通过利用政策支持和财政资助等手段为创新主体提供必要的创新激励。
从大学内部制度变革方式上来看，我国大学的“后发”特点，决定了我国大学制度创新很自然地会将世界一流大学制度作为模仿的标准，主要采用移植式制度变革的方式。大学组织的核心任务是以“高深知识”的操作为主题，教学科研活动的制度安排也就成为大学的核心制度，其他制度安排要围绕核心制度而设定，或成为核心制度高效运行的工具。相比较而言，西方大学在发展过程中形成了比较“个性化”的制度结构和运作机制，注重起于基层的学术权力和基层学术组织的独立决策地位。这些正是中国大学制度所缺少的，而西方大学制度以其学术性绩效的示范力量成为中国大学制度改革模仿、借鉴的对象。但对西方大学制度的借鉴并不是对我国大学现有制度的简单否定，我们考察西方大学制度的变迁史可知，大学制度的变革是与特定的文化传统，政治、经济发展背景以及某种历史机缘结合在一起的。当前，时代发展给我们提出了建设世界一流大学的目标，而制度创新则是实现这一目标的当务之急。关键问题是要根据中国国情以及大学自身的情况，借鉴世界各国大学制度文明的成果，探索具有中国特色的大学制度创新之路。
《高教发展与评估》2005年第6期